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 北海道教職員組合は2018年2月14日、北海道教育委員会(「以下、道教委」)が公表した「学校における働き方改革 北海道アクション・プラン(案)」に対して「総じてその達成に向けた現実の課題と解決に向けた有効な手立てなどの核心を欠くものとなっている」旨の声明を公表しました。(各種声明・談話・見解ページ参照)。

 「アクション・プラン」は、2020年度末までの3年間で「1週間当たりの勤務時間が60時間(過労死ライン相当)を超える教員を全校種でゼロにする」との目標を掲げ、「教員が本来担うべき業務に専念できる環境の整備」に努めるとし、「教員の時間外勤務等の縮減や外部人材の活用に向けた取組を、喫緊に対応すべき重点取組」に位置づけています。

 しかし、勤務時間条例が定められているにもかかわらず、その遵守ではなく、「過労死ライン」相当までの超勤を容認しかねない目標設定としていることは、看過すことはできません。また、本来業務自体が肥大化し、正規の勤務時間内に終えることができない現場実態に対し、外部人材等の活用などで本来業務以外の縮減を行ったところで根本的な解決にはなりません。

 以下で現場実態から見て「アクション・プラン」が如何に「核心を欠くものとなっているか」について述べ、「学校における働き方改革」の動向に対する批判とします。

(1)図1は、北海道における典型的な規模の小学校(各学年2学級、計12学級)に勤務するある教員(5年生担任)の一週間の勤務実態です。本来業務自体を勤務時間内に終えることができないことを明確にするために、敢えて部活動がない小学校を例に挙げました。また、繁忙期ではない(行事前や学期末の通信簿作成時期などではない)時期の実態を示しました。午前の勤務は、水曜日を除き月曜日と共通しているため、割愛しました。例示した学校の管理職・養護教員を除く一般教員数は14人(担任は12人、担任以外2人)です。週の授業時数は、4年生~6年生28時間、3年生27時間、2年生26時間、1年生25時間で、担任はすべての授業を受け持っています。担任以外の教員は、算数の授業にチーム・ティーチング(以下「T.T」)として週平均10.9時間の授業を担当しています。なお、勤務時間条例・規則では、1週間で38時間45分の勤務時間を割り振ると規定されており、1日の正規の勤務時間は休憩45分を含まず7時間45分です。

※図中TはT.Tによる授業を示す。

(2)勤務開始時刻は7時55分となっていますが、多くの教員は7時30分には出勤し、教室内の整理や当日の授業準備などを行っています。正規の勤務時間7時間45分のうち、「朝の会」(8時10分)から子どもたちの完全下校(15時25分)までの7時間15分は、常に子どもたちと一緒に過ごしています。授業の合間に子どもたちの休み時間が設定されていますが、教員は適宜、生活指導や教育相談を行っています。また、給食時間は、給食指導はもちろんのこと、その日提出された家庭学習や宿題のチェックなどを行っています。小学校であっても日課(決められている授業等の時間)はきわめて過密で、日課表にもとづき、子どもたちの下校を見届けた時点で正規の勤務時間のほとんどを費やすこととなっています。1日の正規勤務時間の中で、教員が子どもと接する業務以外に従事できる時間(所定の日課により拘束されない時間)は、わずか30分程度に過ぎません。

(3)この朝と放課後を合わせた30分の貴重な時間は、主に打ち合わせにあてられます。毎日、朝の職員打ち合わせがあり、放課後には同じ学年の担任等と次週の授業計画について話し合う「学年打ち合わせ」やT.Tの打ち合わせ、同じ校務分掌(学校運営上必要な業務分担)を担当している教員との打ち合わせや校務分掌業務を1時間以上行います。放課後の打ち合わせの時間帯は休憩時間(15時25分~16時10分)を含んでいますが、子育てなどで早く帰宅しなければならない教員がおり、全員が揃う時間が限られるため、やむを得ず行っています。「打ち合わせ」が終了してはじめて、教員が個々人で行う仕事に取りかかります。その時間は勤務時間終了時刻(16時25分)を過ぎています。

(4)個々人で行う仕事で不可欠なのは、次の日の授業準備も含めた教材研究で、1時間以上必要となります。さらに、テストや宿題プリントの採点、家庭学習ノートの点検なども毎日行っています。「学力向上策」の一環として宿題や家庭学習に毎日とりくませるようになり、以前に比べその採点や点検などにかかる負担が増えました。これだけでも1時間以上かかるため、毎日のように2時間以上の超過勤務となっています。授業準備・教材研究に時間がかかった場合には、家庭学習ノートなどは自宅に持ち帰って行います。その他にも、学年・学級通信の作成や保護者への連絡など、日によって様々な仕事を行わなければなりません。

(5)水曜日は、帰りの会終了後に「補充学習」の時間が設定されています。「補充学習」は、「学力向上策」の一環として学習内容の定着をはかるため、授業とは別に確保した時間で、算数の計算問題などを行っています。現在の学校は、教委からの執拗な求めにより「補充学習」など何らかの「学力向上」に特化したとりくみを行わざるを得ない状況に置かれています。各学校では、過密化した日課の中でこうした時間を確保するために、中休みや昼休みを短くし掃除を行わないなど、大変苦慮しているのです。水曜日の放課後は、月1回、定例の職員会議が設定されています。職員会議のない水曜は、校内研修など様々な研修・研究や打ち合わせを可能な限りまとめて行っています。

(6)以上のように、教員の本来業務である授業準備やノート点検など、翌日までに不可欠な仕事を行うことができる時間帯は、正規の勤務時間外となっているのです。それ以外の時間は日課や打ち合わせに拘束され、仕事のやり方を工夫する余地はありません。朝の5分程度の諸連絡を除き、勤務時間の中で他の教員との打ち合わせ時間を設定すること自体が困難な状況になっています。1日の中で所定の日課に拘束されない時間は30分程度しかなく、その中で授業準備、教材研究、テストの採点、宿題のチェック、校務分掌の業務、保護者への連絡、学級通信の作成などの不可欠な本来業務ですら到底終えることができない実態にあることが最大の問題なのです。このことは、連合総研・文科省などの各種調査結果においても如実にあらわれています。しかも、子どもの登校開始時刻と教員勤務開始時間が同じ7時55分となっており、また、休憩時間がほとんど確保されていないなど、無理がある勤務を行ってもなお、こうした状態にあることを見落としてはなりません。

(7)担任以外の教員は、校務分掌の仕事が他の教員と比べて多く配分されています。また、担任ではできない渉外の仕事や「特別支援コーディネーター」などを兼務しています。担任と担任以外で授業時数に差がある分、校務分掌で業務の平準化を図っています。これは、病休などで担任が休んだ場合に代わりに授業を行う教員を確保するための措置です。

 教職員の超過勤務の増大に歯止めがかからない要因はどこにあるのでしょうか。

 第一に、教員一人あたりの持ち授業時間数の増加にあります。2007年の全国学力テストの実施以降、「学習指導要領」の改定により年間標準授業時数が増加したことに加え、2014年の道教委「ほっかいどう学力向上推進事業」などの下で、年間標準授業時数を大幅に上回る授業時数の確保が現場に押しつけられるようになったこと、さらには、T・Tや習熟度別指導などが求められ、1時間の授業を複数の教員で行う時間が増えたことによります。図の例では、「学力向上策」が押しつけられる前と比して、打ち合わせや補充学習の時間などにより、週あたり約4時間の超過が増大しました。

 現在も子どもたちにとって負担となる授業時数であるにも関わらず、改訂「学習指導要領」が完全実施(2020年)されると、小学校5・6年生に新たな教科として「外国語」(年間70時間)が加えられ、これまで5・6年生で扱ってきた「外国語活動」(年間35時間)が3・4年生から行われることになります。これにより3~6年生は、週1時間増となります。この授業時数増が、教員を一層過酷な勤務に追い込むことは間違いありません。

 第二に、文科省や道教委がすすめる「学力向上策」にあります。道教委は「全国学力テスト」の結果に固執し、テストの点数を伸ばすためだけの画一的な「学力向上策」を現場に押しつけています。その強制される点数学力向上策の下に、授業時数の増加や年間標準時数以上の時数確保に加え、「朝学習」が日課の中に組み込まれ、新たに「補充学習」という放課後学習が設定されました。また、毎日の提出を義務づける家庭学習や宿題などにとりくむことを求め、勤務時間終了後にこれらの採点・点検を行う時間が増加し、教員の超勤を一層増大させました。

 第三は、中学校・高校における部活動の過熱化です。部活動については、社会教育への移行をすすめるべきです。

 「アクション・プラン」は、具体的なとりくみとして、「Ⅰ.本来担うべき業務に専念できる環境の整備」「Ⅱ.部活動指導にかかわる負担の軽減」「Ⅲ.勤務時間を意識した働き方の推進と学校運営体制の充実」「Ⅳ.教育委員会による学校サポート体制の充実」の4つの柱を示しています。

 しかし、2で述べたように、Ⅰの「本来担うべき業務」自体が過重で、正規の勤務時間内に終えることができずに超勤が不可避となっています。朝の打ち合わせから朝の会・授業・帰りの会・掃除指導・下校指導を終えると休憩時間を除く正規の勤務時間は、水曜日以外は30分しか残りません。そのうち朝の15分は登校指導を行っています。中教審の議論に則り、仮に登校指導・清掃指導・下校指導を「本来業務ではない」と評価したとしても、所定の日課に拘束されずに自らの判断で仕事を行える時間は、30分増えて45分にしかなりません。このわずかな時間と休憩時間で打ち合わせを行っているのです。その上、翌日の授業に不可欠な教材研究、テスト・宿題プリントの採点、家庭学習ノートの点検など、毎日の2時間以上を勤務時間外に行っています。ですから、「本来担うべき業務」以外を、専門スタッフや外部人材等で軽減させようとしても根本は何も解決しません。また、この根本的な問題は、「アクション・プラン」がⅢ・Ⅳの柱の中で示している教員の意識改革や学校の運営体制の見直し、教育委員会のサポートで解決する問題でもありません。

 教員の超勤・多忙化の要因は、教員一人あたりの業務過多にあることから、その解消には、「教職員定数増(「標準定数法」の改正が必要)」と「年間総授業時数削減(「学習指導要領」の改正が必要)」のいずれか、または両方を行う必要があるのです。その上で、勤務時間内に終えることができない業務が増えないように時間外勤務手当や割増賃金の支給など超勤を抑制する仕組みの構築(「公立の義務教育諸学校等の教育職員の給与等に関する特別措置法(給特法)」の廃止・見直し)が不可欠なのです。

 しかし、「アクション・プラン」は、「新学習指導要領の着実な実施」を掲げ、更なる授業時数の増加に対応することを目的としており、その時点で超過勤務の抜本的な解決を放棄していると言わざるを得ません。今日、教員が異常な超勤実態を強いられることとなった要因は、労基法を骨抜きにする「給特法」の下、必要な教員定数改善は行わず、本来、地域や保護者が担うべき様々な役割まで学校に求めるとともに、年間総授業時数や新たな教育施策を次々と上乗せし、教員に負担を積み重ね続けてきたことにあるのです。

(1)「アクション・プラン」の第一の柱である「本来担うべき業務に専念できる環境の整備」の主な取組では、「『チーム学校』の実現に向けた専門スタッフ等の配置促進」「ICTを活用した教材の共有化等による授業準備等の支援の充実」「校務支援システムの促進」「コミュニティー・スクールの取組の推進」等を掲げています。前述したように「非本来業務」をいくら軽減しても根本的解決には至らないのです。その上、専門スタッフ(スクールカウンセラー、スクールワーカー)の活用や地域ボランティア・部活動指導員・「スクール・サポート・スタッフ」など外部人材の活用は、正規の勤務時間内に終えることのできない「本来業務」を削減するのではなく、専ら「本来業務以外」を他の職員に転嫁するものに過ぎません。図の一週間の教員の仕事の中で、専門スタッフや地域ボランティアが担える部分はないのです。なぜなら、子どもの生活指導を教員が担う現状では、登下校指導、休み時間の対応、掃除指導は、子どもたちとふれあい、また、子どもたちを観察する貴重な機会であり、他の職員が担った場合、生活指導上大きな支障となるからです。上記スタッフの中では、スクール・サポート・スタッフだけが、「本来業務」のうちのごくわずかな業務を担えるに過ぎないのです。しかし、「スクール・サポート・スタッフ」の配置は全道で37人と極少数に止まっています。加えて、外部人材については、現在、学校における職務上の位置づけや職務内容が不明確であり、配置基準や財源の目途も立っていません。

 次に、若手教員を想定したICTを活用した教材の共有化は、それぞれの子ども・地域の実態にもとづく授業の構築と乖離しており、むしろ創造的な教育実践や専門性の構築を阻害するとともに、教育の地方自治の原理にも反しています。他に、道教委は「校務支援システム導入促進」「コミュニティー・スクールの推進」を掲げていますが、これらは道教委が「働き方改革」に藉口して自らがすすめたい施策をすすめようとするもので、何ら超過勤務解消につながるものではありません。

(2)第二の柱である「部活動指導にかかわる負担の軽減」の主な取組では、「部活動休養日等の完全実施」「部活動指導員の配置等」等を掲げました。「部活動休養日等の完全実施」の最大の問題は、完全実施に向けた具体的な方策が何ら示されていないことと、曖昧な例外規定を様々設けていることです。これでは学校への拘束力を欠き、目標が有名無実なものとなりかねません。部活動指導員は、今年度、全道で211人が配置されました。道立学校では264校のうち105校、187部活動に計190人が配置され、内訳は運動部38人、文化部152人(茶道部88人、華道部24人、茶華道部12人、美術部9人)となっています。市町村立中学校では577校のうち13校、21部活動に計21人が配置され、内訳は運動部19人、文化部2人となっています。これらの数字から、北海道の公立高校・中学校においては、過熱化が問題となっている運動部・吹奏楽部などの部活動に対して、現状の部活動指導員の配置による効果はないに等しいことが読み取れます。

(3)第三の柱である「勤務時間を意識した働き方の推進と学校運営体制の充実」の主な取組では、「ワークライフバランスを意識した働き方の推進」「人事評価制度を活用した意識改革の促進」「長期休業期間中における『学校閉庁日』の設定」「勤務時間を客観的に把握し、集計するシステムの構築」「副校長・主幹教諭の配置の推進等」などを掲げました。

 そもそも、教員の「本来担うべき業務」自体が過重となっている問題は、管理職のマネジメントや教職員の意識改革、あるいは業務の平準化・効率化で解決できるものではありません。

 また、道教委は、「人事評価の面談時に、管理職員が職員と業務改善に向けた意識を共有」するとしました。しかし、これまで道教委・市町村教委・管理職が「給特法・条例」の下で時間外勤務手当等を支払う必要がないことを十分承知した上で、教員の時間外勤務の問題を度外視して、様々な施策を現場に押しつけてきたことこそが今、問われるべきです。

 労基法において時間外勤務を抑制するシステムとして機能しうる条項は、36条の「三六協定」の締結と37条の「時間外、休日及び深夜の割増賃金」の規定であり、とりわけ37条の役割は大きいといえます。労基法36条の適用を実質上適用除外し、「地方公務員法」の読替え規定により37条を適用除外とするのが「給特法」なのです。これを改めない限り、「勤務時間を意識した働き方の推進」は、職員の意識の問題にすり替えられ、逆に管理職が職員に対し業務の繁忙の度合にかかわらず一方的に早く帰ることを促すだけのものになりかねません。また、「給特条例」の施行にあたって、超勤に歯止めをかけるために北海道教職員組合と締結した「協定書」を一方的に破棄した道教委の責任こそ問われるべきです。

 次に、長期休業期間中に「学校閉庁日」の設定を求めていますが、道教委が目的を「教職員が年休を取得しやすい環境を整備」としているように、これは勤務時間の削減をめざす超勤解消策とは言えません。長期休業期間中であっても教員は、通常どおり勤務しており、道教委の「厳格な取扱い」により校外研修もほとんど措置されていません。そもそも、労働者の健康や文化的な生活の確保の点からすれば、日常の膨大な超過勤務に対して、ある時期に休暇を取得させれば済む問題ではありません。その上、服務上の取り扱いを休暇や校外研修とせず「年休・夏季休暇・振替等」に止めており、むしろ年休取得の強制となることが懸念されます。設定期間・日数についても、目標の年間9日のうち6日は、元々休日である12月29日から1月3日としました。これでは、膨大な超過勤務に対する回復措置ですらありません。

 また、道教委は、学校の組織運営体制や指導体制の充実を図るため、副校長・主幹教諭等の配置を推進するとしています。しかし、教員それぞれが子どもたちと向き合うとともに、協力・協働で教育を担う学校において、教員を階層化し、上意下達体制を強化することは、教員の差別・分断と協力・協働体制の阻害につながり、むしろ多忙化を助長させます。上意下達の管理体制が強化されている学校では、「点数学力向上」を至上命令とする学力テストに向けた事前対策の実施に加え、様々な「研修」「授業改善」が教員に一方的に押しつけられる傾向にあり、そのための膨大な時間・数の諸会議・打ち合わせが設定されている実態があります。
 結局、「勤務時間を意識した働き方の推進と学校運営体制の充実」については、管理職による勤務時間管理の徹底と適正な勤務時間設定の論議に終始し、根本議論を欠いているのです。

(4)第四の柱である「教育委員会による学校サポート体制の充実」の主な取組では、「調査業務等の見直し」「勤務時間等の制度の改善」「メンタルヘルス対策」等を掲げました。道教委・市町村教委が行う調査対応の多くは教頭が担っており、一般教員の業務が削減されるわけではありません。一方、道教委が実施している官制研修の削減など一般教職員が切望する見直しには、一切触れられていません。道教委が掲げる「学力向上策」にもとづき、道内各教育局それぞれが「学力向上策」を掲げ、さらに各市町村教委が独自の「学力向上策」を策定し、現場に膨大な「取組」を押しつけています。その典型的な例として、「全国学力状況調査」実施後直ちに、すべての子どもの解答用紙を各学校においてコピー・採点することを求め、できる限り早急に課題分析を行い、授業改善に結びつけるよう一律の対応を求めていることが挙げられます。さらに、文科省の結果公表後には、道教委が分析を行い、更に上乗せで現場に授業改善が求められることとなるのです。道教委はまず、こうした現場への「学力向上策」の押しつけ体制の体質改善からはじめるべきです。その上で、「勤務時間等の制度の改善」では「給特法」の問題を避けるのではなく、正面から向き合うべきです。

※「スクール・サポート・スタッフ」
学習プリント等の印刷など「教員の負担軽減につながる専門的でない業務」を教員に代わって行うスタッフのこと。

※「校務支援システム」
「教職員の事務負担を大幅に軽減する」として、ICT機器を活用し学校や児童生徒に関する様々な情報をデジタル化し、教職員間で共有するシステムを構築すること

※「コミュニティー・スクール」
地域住民が学校運営に参画できるようにする仕組や考え方を有する形態の学校。学校に、地域の住民、保護者などで構成される学校運営協議会などの組織をおき、この組織が、学校の運営、管理、改革などにつき審議、提言、実施を推進していく。

 道教委は、「アクション・プラン」において、2020年度末までの3年間で「1週間当たりの勤務時間が60時間(過労死ライン相当)を超える教員を全校種でゼロにする」とする目標を掲げました。これは、「給特法・条例」にもとづき「時間外勤務は原則命じない」「命ずる場合は限定4項目に限る」と規定されているにもかかわらず、限定4項目以外の超勤が常態化し、かつ、超勤手当不支給となっている違法を放置するとともに、勤務時間条例を蔑ろにして膨大な超過勤務の現状を追認するものです。また、「アクション・プラン」では、部活動休止日の徹底など、目標達成に向け想定される課題やその解決に向けた有効な手立てなど具体的とりくみは示されておらず、実効性・拘束力を欠くと言わざるを得ません。

 2008年の「給特法・条例」改悪以降、中教審「中間まとめ」などが公表される2017年以前に、「業務の平準化」「ノー残業デ-・ノー部活デーの設定」「校内諸会議の精選・見直し」「ICTの活用」など、様々な超勤解消策が文科省や道教委から示され、学校現場で行われてきました。しかし、何れも実効あるものとならず、教員の約7割が過労死認定基準に達する今日の異常な超勤実態を招くこととなっています。このことから、仕事のやり方の工夫や業務の平準化、働き方の意識改革、ICT機器の活用、勤務時間管理の徹底、管理職のマネジメント強化などでは、抜本的な超過勤務の解消が図れないことは、既に明確です。また、業務削減や教職員定数増が行われず、教員1人あたりの業務削減がない中で「1年間の変形労働時間制」を採用しても、何ら教職員の超過勤務の解消や負担軽減にはなりません。そればかりか、教員への「1年間の変形労働時間制」の採用は、超勤を正規の勤務時間内と評価を替えることで、現行の「給特法」以上に超勤を黙認・助長し、超勤手当不支給の違法を「合法化」するシステムとなりかねません。超勤手当等の不支給の労基法の適用除外に加え、さらに「1日8時間、週40時間労働」の規定の例外を採用することは、教員から「健康で文化的な最低限度の生活を営む権利」を剥奪するに等しいと言えます。

 超過勤務の根本要因が「学習指導要領」に基づく年間総授業時数過多とそれに見合う教員数の不足にあることから、超勤抑制に向けたインセンティブについては、服務監督権者である市町村教委だけでなく、まず文科省に向けられなければなりません。そのためには、「給特法・条例」を改め、時間外勤務手当化することで、文科省・県教委に予算確保の必要を生じさせ、教員の正規の勤務時間を十分に意識した教育施策立案への責任を持たせるしくみの構築が必要となります。以上のことから、教員に労働基準法の原則を回復し、教育政策に起因する超勤を抑制するために、「給特法」の廃止・見直しは不可欠です。

「労旬」(労働法律旬報)2018年12月下旬号掲載

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